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FEB

2012

资源型城市探路分类改革

发布时间:2012-12-5 9:20:22821次

据中国投资报道:

  SMM网讯:中国有关资源型城市可持续发展的探索已有十几年,虽取得了一定阶段性成果,但面临的困难不容忽视。

  总地来看,一方面资源枯竭城市历史遗留问题仍旧比较突出。中国科学院地理科学与资源研究所张文忠研究员在接受记者采访时介绍说:截至2011年底, 69个资源枯竭城市尚有14万公顷沉陷区要治理,地裂缝、废弃矿坑、矸石山、大型尾矿堆场等矿山灾害隐患点10万多处;失业矿工人数达60万人;城镇最低生活保障人数合计215.6万,占城镇人口比重为10.5%,比全国平均水平高出1倍。

  同时,资源枯竭城市产业发展对资源的依赖性依然较强,采掘业占二次产业的比重超过20%,现代制造业、高技术产业等接续替代产业处于起步阶段。此外,资源枯竭城市的城矿二元体制仍有待理顺,森工类资源城市的国有林区森工企业和地方政府各自为政的情况仍然比较突出,部分城市的矿产资源开发企业未能有效参与城市转型工作。

  “另一方面,资源富集地区新生矛盾也逐渐显现”,张文忠表示,近年来我国中西部资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间的矛盾日益突出。高污染、高排放、高能耗项目集中建设,经济和社会发展对资源开发的依赖性越来越强。

  例如在资源富集的新疆,2011年自治区重点监测的10大产业中,有色、电力、化工、煤炭、钢铁等资源型产业年增长均超过10%,其中有色和电力工业增长分别达到32.9%和31.2%;非资源型产业中,农副食品加工工业增长仅为2.1%,装备制造工业下降3.3%。内蒙古则是我国新兴的煤炭工业基地,2011年原煤产量达9.79亿吨,遍布全区的资源开采和深加工已经影响到本已相当脆弱的生态环境。

  针对这些问题,《全国资源型城市可持续发展规划》(以下简称《规划》)即将出台。在2010年首批资源枯竭城市转型评估工作中,张文忠已向记者提到《规划》的编制工作,他表示其中很重要的一点就是对资源型城市进行分类引导,根据城市资源类型差异,采取不同的发展方式和政策导向。他举例说:“比如对于资源尚未枯竭的城市或地区而言,最重要的是争取发展主动,注意资源可持续利用的同时发展新的替代产业”。

  定义4类资源型城市

  《中国投资》:对比此前资源枯竭城市转型工作的政策力度,您如何评价即将出台的《规划》?

  张文忠:简单来说,《规划》是从更长远的角度思考资源城市的可持续发展问题,突出了前瞻性、差异性和针对性。首先是根据定量和定性的方法,对现阶段的资源城市进行了界定,确定了全国246个资源城市;其次按照各城市的资源保障能力和可持续发展能力把全国资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类;成长型是指城市正处于资源开发初期,资源富集,比如鄂尔多斯等;成熟型的城市一般处于资源开发的兴盛时期,资源产业规模较大,城市经济发展与资源开发紧密相关,如淮南市;衰退型则是资源已经枯竭的城市,资源开采量逐年减少,资源型经济难以为继,城市接续替代产业发展缓慢,生态修复治理难度较大,民生问题较多,城市陷入发展困境,如阜新市;而再生型城市通常已经摆脱了对资源的依赖,成功发展起来了新兴产业。

  《中国投资》:具体来说,资源型城市可持续发展将聚焦哪些重点?

  张文忠:推动资源型城市可持续发展工作,关键在于从发展机制层面进行创新,在破解原有体制性、机制性矛盾的同时,加快构建有利于可持续发展的长效机制。

  个人认为未来需要重点研究和推进的工作:一是建立资源开发的约束机制,研究制定资源开发和城市可持续发展协调评价办法,调控引导资源开发时序和强度;二是加快推进资源税改革,建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制;三是合理调整矿产资源有偿使用收入中中央和地方的分配比例关系,适当提高资源税税负,完善计征方式,促进资源开发收益向资源型城市倾斜;四是推行资源型企业可持续发展准备金制度,补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的历史欠账;五是进一步落实接续替代产业扶持机制,发挥政府投资的示范带动作用,引导生产要素向资源型城市接续替代产业集聚;六是加快推进资源型城市可持续发展立法,尽快出台《资源型城市可持续发展条例》。

  转型评估将常态化

  《中国投资》:对于资源枯竭城市来说,转型工作已经推进了很多年,也取得了一些成效,这部分接下来还将有哪些后续工作?

  张文忠:根据财政部的统计,2012年国家财政转移支付资金在支持资源枯竭城市转型上,已投入160亿元左右。国家财政转移支付资金投入之后,应该开展相应的转型绩效评估、总结等工作,并将最终的评估结果与财政转移支付情况挂钩,使财政转移支付资金使用更加科学化。

  评估内容应该涉及接续替代产业的发展、生态恢复及民生改善等方面。由于资源枯竭城市类型不同,在统一的、普适性的指标体系下,要充分考虑不同类型城市的特殊性,设置一些特殊指标,比如森工类城市,就不能只考察GDP的增长,还要看生态改善的情况,如森林覆盖率是否提升等。

  另外,每个资源枯竭城市都已经完成转型规划的编制工作,评估也应该将规划中制定的目标是否完成作为考核评价指标。综合各方面的因素,形成评估报告才具有科学性。

  《中国投资》:如何定义“独立工矿区”的概念?

  张文忠:独立工矿区作为矿产资源开发和原材料生产的主要场所,是一个典型的复杂系统。新中国成立以来,随着我国一大批大型矿产地的发现和勘查开发,形成了一批以资源开发加工为主导产业、远离中心城镇、经济社会功能相对独立的工矿区。

  历史上,这些工矿区主要是作为重要的能源资源供应地而兴起,在大规模资源开发过程中,随着资金、技术、人才的集聚,许多工矿区逐渐建立起当时较为先进的工业基础,为国家经济建设做出了重要贡献。同时,由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,加上缺乏城镇依托、地域面积狭小,大多数独立工矿区相继出现了产业结构失衡、经济社会发展陷入停滞、失业和贫困人口增多、生态环境破坏严重等问题。

  聚焦独立工矿区

  《中国投资》:独立工矿区改造搬迁将会面临哪些困难?

  张文忠:我国独立工矿区数量多,分布广,差异大,其问题涉及到资源、经济、社会、生态、文化、体制机制等多方面深层次的矛盾,可以说是资源枯竭城市转变经济发展方式的重点和难点地区。

  一方面工矿区发展基础严重受损。独立工矿区因矿而设,80%以上地处偏远的山岭沟壑地区,远离人口集聚区,与中心城区的平均距离高达47.3公里,部分矿区与中心城区距离超过150公里。加上多数矿区的对外交通道路陈旧破败,通讯网络严重滞后,与外部联系极其不便,难以接受中心城区的辐射带动。

  矿区内部的道路、供电、供水等基础设施主要依靠当地工矿企业自办社会建设,投入少,配套不完备,并且多数受矿山地质灾害破坏严重,已经年久失修。绝大多数独立工矿区缺乏统一的城镇规划,资源开采区和居民生活区相互交错,教育、医疗、商贸等公共服务设施建设水平低,管理薄弱,导致城镇服务功能严重缺失。

  另一方面当地群众生活环境异常恶劣。长期的高强度资源开采和后续生态修复工作的缺位导致全国90%以上的独立工矿区成为地质灾害易发区,每年因矿山地质灾害造成的人员伤亡多达百人。由于资源衰减导致矿山企业效益下滑甚至破产关闭,造成大量矿业职工下岗失业。初步统计,目前独立工矿区合计失业人员多达36万人,占工矿区城镇人口总数的7.4%。因为缺乏稳定收入,约148万人居住在上世纪六七十年代修建的工矿棚户区内,没有暖气、煤气、上下水,没有独立厕所,设备老化陈旧,房体残破不堪,生活条件非常艰苦。

  《中国投资》:在这种条件下,具体的改造搬迁工作应该如何推进?

  张文忠:可以选择一些问题突出、具备一定工作基础的独立工矿区进行先期试点,在改造搬迁中,重点支持其率先改善基础设施、基本公共服务和发展环境等。在总结经验的基础上,逐步扩大支持范围,分批分步稳妥实施。在此要强调一下,对于试点的选择一定要慎重再慎重,一是要充分考虑和尊重地方的意愿,二是要有科学的搬迁改造规划和实施方案。

  此外,要根据独立工矿区的现实基础条件,探索各具特色的改造模式,宜改则改,宜搬则搬,以改为主。按照工矿区改造搬迁工程所涉及的人口规模,结合工程实施的难易程度,分别给予不同程度的支持。

  工作虽有难度,但从目前已有的一些实践经验来看,还是能够做出成绩的。以湖北省黄石市铁山区为例,那里是武汉钢铁(集团)公司矿业有限责任公司大冶铁矿的所在地,是清末时建立的中国第一座大型露天铁矿。

  3年前我去铁山区调研的时候,感觉情况真地很糟糕,道路破败,环境恶化,可以说是满目苍痍,但是今年再去的时候已经大不一样。当地政府在矿山环境恢复治理方面做了很多具体工作,许多过去废弃的矿山都进行了绿化,还建设了一座国家4A级的黄石国家矿山公园,在替代产业方面也开发了一条特色旅游街,很有人气。

  不过铁山区的改造也遇到了一些难题,比如地方政府和企业的管理权交叉、级别不对等,就让很多工作在进展时不够顺畅,这种管理体制方面的矛盾也是需要重点关注的。

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